Você é servidor e teve sua requisição negada!?

Uma das formas de movimentação dos servidores públicos é por meio do instituto da requisição.

A requisição ocorre quando uma entidade que possa utilizar-se deste instrumento, a partir de uma previsão legal, utiliza seu poder para requisitar que outra entidade lhe ceda um determinado servidor.

O ato de requisição, cumpridas as formalidades legais pela entidade que esteja requisitando, em geral, é um ato vinculado e irrecusável.

Mas como na administração pública existem vários “pequenos reinados”, muitas entidades que recebem a requisição de um servidor “seu”, mesmo que ilegalmente, e mesmo sob a possibilidade de enquadramento do seu dirigente na prática de um ato de improbidade administrativa, se sentem do direito de indeferir/negar uma requisição.

Neste post vamos esclarecer o assunto e lhe apontar possíveis alternativas para tentar sair desta grave situação.

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1. Cessão de servidores públicos

A cessão de servidores públicos não é o assunto principal deste post. Contudo é necessário que você conheça minimamente este tipo de mecanismo de movimentação de servidores, visto que normalmente a entidade em que você está lotado irá tentar confundir os institutos da cessão com a requisição para tentar negar seu direito de ser movimentado quando você for requisitado.

A lei básica que organiza a vida dos servidores públicos federais determina que “o servidor poderá ser cedido para ter exercício em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos Estados, ou do Distrito Federal e dos Municípios, nos casos previstos em leis específicas”, e que a “cessão (será feita por meio de) Portaria publicada no Diário Oficial da União” (art. 93 da Lei nº 8.112/1990).

A ‘lei’ determina ainda que “a cessão é ato autorizativo pelo qual o agente público passa a ter exercício fora da unidade de lotação ou da estatal empregadora”, estabelecendo ainda que “não haverá cessão sem o pedido do cessionário, a concordância do cedente e a concordância do agente público cedido” (art. 2º do Decreto nº 9.144/2017).

Aff… tá difícil… o nome deste blog não é Direito Transparente? O que há de transparente nos parágrafos anteriores?

Ok, vamos tornar mais transparente e claro o que foi dito acima então.

A regra geral é que a cessão é um ato em que a entidade de lotação irá avaliar se é do seu interesse ceder o servidor, e, caso o seja, a cessão será concedida.

Para que ocorra a cessão há a necessidade de concordância da entidade de origem do servidor, bem como  o preenchimento dos seguintes requisitos:

1. pedido feito, geralmente mediante ofício, por outra entidade diferente daquela de lotação do servidor;
2. concordância da entidade que irá ceder o servidor para o atendimento de tal pedido de cessão;
3. concordância do agente público que será cedido;
4. assumir a obrigação de pagar a remuneração do servidor cedido, mediante reembolso mensal;
5. comprovar que possui disponibilidade orçamentária e financeira para suportar o ônus do reembolso mensal;
6. o servidor cedido deverá, em regra, ser cedido para ocupar cargo em comissão ou de função de confiança.

Assim, regra geral, para que ocorra a cessão do servidor a entidade de lotação originária deste servidor pode analisar a situação e ceder, ou não, o servidor.

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2. Requisição de servidores públicos

Agora que você sabe ‘tudo’ a respeito da cessão, passemos à requisição.

Por sua vez, “na requisição, não há necessidade de concordância do órgão ou da entidade de origem (art. 3º do Decreto nº 9.144/2017)”, além do que a requisição é um “ato irrecusável (art. 2º, II, Portaria do Ministério da Economia nº 357/2019)” que “não depende da anuência prévia do órgão ou entidade ao qual (o servidor requisitado) está vinculado (art. 3º, Portaria do MPOG nº 193/2018)”.

Lá vem o autor novamente com textos legais… difícil viu… o que interessa disto tudo?

Transparecendo, o resumo é que no caso de requisição:

1. deve ser prontamente atendida;
2. o ato é irrecusável (não pode ser rejeitada se preenchidos os requisitos previstos em lei), ou seja, a entidade originária de lotação do servidor não pode se negar a atender o pedido de requisição;
3. é ato administrativo vinculado e imperativo, cuja prerrogativa especial decorre de previsão legal;
4. é incondicionada, ou seja, a entidade cedente não pode estabelecer condições (que não aquelas previstas em lei, se existentes) para seu cumprimento;
5. não tem como requisito a ocupação de cargo em comissão ou função de confiança;
6. requer apenas a manifestação da entidade requisitante;
7. a concordância da entidade de lotação do servidor requisitado é desnecessária e irrelevante, e, de fato, a não concordância que culminar no indeferimento da requisição será um ato ilegal e abusivo;
8. não permite que a entidade de origem analise a motivação, a necessidade, ou ainda, a conveniência e oportunidade da requisição (não poderá fazer qualquer juízo de valor);
9. implica na transferência do exercício do servidor, sem alteração da lotação na entidade de origem e sem prejuízo da remuneração;
10. não pode ser encerrada por ato unilateral da entidade de origem (ou seja, é feita por tempo indeterminado, se a lei que deu poder ao requisitante não lhe estabelecer um prazo definido, como ocorre com a Justiça Eleitoral, por exemplo).

A Justiça já definiu que quando a entidade de lotação de um servidor público deixa de atender uma requisição alegando falta de pessoal (a justificativa mais comum e tosca utilizada nos casos do cometimento desta ilegalidade), de fato, estará agredindo o princípio da eficiência que abrange a atuação da Administração Pública como um todo.

Assim, quando um gestor usa desta alegação da negar uma requisição, está, em tese, prestigiando apenas sua instituição e desprestigiada entidade requisitante.

A ideia básica é a seguinte: se uma entidade está requisitando um servidor é porque precisa da força de trabalho deste servidor para executar suas atividades com a maior brevidade possível.

A lógica por trás disso tudo é a seguinte: se o Congresso Nacional, com a sanção do Presidente da República reconheceram, por meio de lei, que algumas entidades possuem o poder de requisitar para que possam adequadamente cumprir com seu trabalho, quem o dirigente da entidade de lotação original pensa que é para se sentir no direito de descumprir a lei?

Sabidamente a requisição é um mecanismo de gestão administrativa que algumas entidades tem à sua disposição para contar com recursos humanos que estejam precisando para darem bom seguimento ao seus trabalhos, sem precisar recorrer a contratações externas.

É dispensada de concordância da entidade que recebeu a requisição de seu servidor. Além do que, deve-se ter em conta, o administrador público deve agir no estrito cumprimento da lei, sob pena de poder causar descontinuidade nos trabalhos daquela entidade que efetuou a requisição.

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2.1. Quem pode requisitar?

A requisição é um ato de cumprimento obrigatório. Assim, é bom que você saiba que não são todas as entidades que podem requisitar, de fato são muito poucas as que o podem, e todas elas possuem leis específicas lhes atribuindo tal poder, de forma temporária ou permanente.

Vejamos algumas entidades que tem o poder de requisitar:

1. Presidência da República;
2. Ministério da Justiça e Segurança Pública;
3. Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos;
4. Controladoria-Geral da União;
5. Advocacia Geral da União;
6. Defensoria Pública da União;
7. Justiça Eleitoral;
8. Conselho de Controle de Atividades Financeiras – COAF (atual Unidade de Inteligência Financeira – IUF);
9. Instituto Brasileiro de Museus.

2.2. Por que o atendimento da requisição é obrigatório?

Por que a entidade cedente (aquela que vai “perder” o servidor) não pode questionar a requisição e deve apenas implementá-la?

Caso a entidade cedente pudesse contra argumentar… pedir reanálise… protelar o cumprimento de tal ato… as entidades que tem o poder de requisitar (que são muito poucas), e que em geral não possuem quadro de pessoal próprio para o desenvolvimento de atividades administrativas, teriam sérias dificuldades em manter seus trabalhos.

Apesar disso, mesmo com o instituto da requisição apresentando redação tão clara, diversas entidades de lotação originária promovem resistência ao imediato cumprimento de uma requisição recebida, utilizando-se de infindáveis atos administrativos para demorar na liberação do servidor requisitado, com a esperança que a entidade requisitante desista.

Você deve saber que quando a lei é clara e determina apenas um único caminho para o comportamento, o administrador público deve agir no estrito cumprimento da lei, não lhe cabendo questionar sua aplicação. Se assim não ocorrer, teremos as convicções pessoais dos administradores acima da lei e isto não pode ocorrer.

2.3. A requisição é um ato vinculado. E daí?

No mundo jurídico, que estamos transparecendo aqui, a requisição é um tipo de ato vinculado… aff, lá vem o juridiquês novamente… veio mesmo, mas já vai embora, quer ver… um “ato vinculado” é aquele que o comportamento após o seu recebimento já está previamente estabelecido, ou seja, o comportamento esperado a ser adotado após o seu recebimento já está pré-definido.

Vejamos um exemplo… você está dirigindo… se aproxima de um semáforo (ou farol, ou sinal, ou sinaleira… quantos nomes para a mesma coisa)… e quando você está a uns 100 metros de distância a luz vermelha acende… o que você irá fazer? Logicamente (assim espero) você irá gradualmente reduzir a velocidade e parar seu veículo. Bingo!… Você acaba de praticar um comportamento vinculado… luz vermelha você para… luz verde você segue…

Então, a cada cor de luz diferente do semáforo você é conduzido a um comportamento vinculado distinto.

E se você ao invés de seguir essa regra básica de trânsito, cujos comportamentos vinculados são esperados, resolvesse inverter a lógica (parar no sinal verde… seguir no sinal vermelho… acelerar no sinal amarelo, o que muita gente faz…). É previsível que o trânsito, como um todo, não iria fluir adequadamente, e que muitos transtornos seriam criados.

O mesmo ocorre quando um administrador público deixa de prontamente cumprir um ato vinculado, visto que após receber um ato vinculado (como é um ofício de requisição), o administrador público deve ser capaz de prontamente reconhecer seu caráter vinculado e irrecusável, e tomar, de pronto, as devidas providências para lhe dar o adequado andamento.

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2.4. Existe improbidade administrativa na negativa de uma requisição?

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) diz que é um ato de improbidade administrativa (i) praticar ato visando fim diverso daquele previsto, e também (ii) retardar ou deixar de praticar, indevidamente, “ato de ofício”.

Você deve saber que “ato de ofício” é aquele que o ocupante de um determinado cargo público tem a obrigação de praticar, sem a necessidade de iniciativa ou participação de outras pessoas.

Vamos trazer o que vimos da Lei de Improbidade Administrativa para o caso de recusa de uma requisição. Quando o administrador ao receber uma requisição pratica o ato de seu indeferimento sem legalmente pode fazê-lo, certamente, está praticando um ato visando fim diverso daquele previsto em lei, visto que a lei ao atribuir o caráter de ‘irrecusável’ à requisição, buscou determinar outro comportamento do administrador e não o que ele praticou.

E ainda, o fato de se demorar na análise (retardar a análise) de uma requisição, e o que é ainda pior, indeferi-la (configura o “deixar de praticar indevidamente ato de ofício”), traz para o administrador que deveria ter praticado o ato o ônus da possibilidade de lhe serem aplicadas as penalidades previstas em lei para estes casos.

2.5. Outras cessões e requisições foram aprovadas, e a minha foi negada. Isso está certo?

Não deveria ocorrer, mas é comum, a falta de isonomia e impessoalidade nos tratamentos dados pelas instituições quando confrontadas com pedidos de cessões e requisições.

O que geralmente ocorre é que aqueles que são “amigos do rei” possuem seus pedidos de cessão ou requisição atendidos sem maiores obstáculos, no fiel cumprimento da legislação, e, muitas vezes, deixando de se verificar o real interesse da entidade de origem.

Para os não tão “amigos do rei”, via de regra, o atendimento de tais pedidos tende a ser protelado, são criados condicionantes inexistentes na legislação, ou, finalmente, mesmo que ilegalmente, ocorre seu indeferimento.

Observa-se que nem mesmo aquele dito maquiavélico de “aos amigos os favores, aos inimigos, a lei” é aplicado no caso, visto que neste caso, aos “inimigos” (ou melhor, não tão amigos) lhes é negado a aplicação da lei, assumindo a entidade de origem os papéis de legislador e julgador.

2.6. O que fazer se minha requisição foi negada/indeferida?

Você diz: “Entendi… mas sou ‘apenas’ um servidor… fui requisitado… a entidade que trabalho recebeu o ofício da minha requisição… a entidade, contrariada e ‘de propósito’ demora na análise administrativa da requisição… e, fantasticamente, ao final da análise alegaram algumas coisas (sem ou com fundamento) e não vão cumprir a requisição… o que posso eu, ‘apenas’ um servidor público, fazer além de continuar a trabalhar no mesmo local e deixar de atender ao chamamento da requisição?”

Já que a dúvida ainda apareceu… você pode/deve: (i) entrar com recurso administrativo colocando várias das informações e argumentos que você obteve neste post, para tentar demonstrar à Administração que você está ciente dos seus direitos e; (ii) se não funcionar, o que não é incomum quando a entidade quer realmente lhe sacanear (ou seja, vilipendiar os seus direitos), você deve (ii.a) comunicar ao Ministério Público a prática de ato de improbidade administrativa e provavelmente também terá que (ii.b) ingressar com uma ação judicial para anular o ato administrativo em que sua requisição foi ilegalmente negada, bem como para obrigar à prática de ato administrativo vinculado e de ofício pelo representante da sua entidade (publicação da portaria de sua liberação para nova entidade no Diário Oficial).

3. Veja abaixo um exemplo do ilegal indeferimento de uma requisição

De posse dos conhecimentos que lhe foram repassados, análise todas as ilegalidades existentes neste ato.

E aí, as explicações sobre o ilegal indeferimento de requisições lhe foram úteis? Encontrou a solução que se encaixa perfeitamente ao seu caso específico ao longo do texto? Comente e compartilhe o seu comentário!

AUTOR:

Cristiano Nunes Gonçalves

Pós-Graduado em Direito. ADVOGADO. Doutor em Agronomia. ENGENHEIRO Agrônomo. PROFESSOR. ANALISTA em Ciência e Tecnologia Sênior.

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