Servidor, será que existem nulidades no PAD que você está sofrendo?

O presente post tem como objetivo auxiliar você, servidor público, na análise dos atos praticados em sede de procedimento administrativo disciplinar, a fim de verificar a observância dos preceitos legais específicos, bem como a regularidade dos atos e a eventual existência de prejuízo às partes envolvidas.

Sabe-se que, se não forem observados o que a lei e os princípios do processo administrativo estabelecem, isso pode implicar a não validade do processo administrativo disciplinar e a impossibilidade de produção de efeitos jurídicos.

A nulidade dos atos praticados é a “pena” imposta à Administração contra ato com algum vício ou inaptidão para produção dos seus devidos efeitos.

Geralmente, a nulidade tem origem em falhas ocorridas durante a realização do ato administrativo, sendo que, a depender do tipo de vício, o ato praticado deverá ser anulado por completo. Tais falhas se dão pela inobservância das regras processuais ao se deixar de atender aos requisitos exigidos pela Constituição ou por leis e normas infraconstitucionais, ocasionando a necessidade (ou possibilidade) de sua retirada do processo (perda dos efeitos) e dos documentos posteriores que o utilizaram como base.

A imposição da nulidade do ato praticado ocorre toda vez que o desatendimento de norma processual causar prejuízo a direito do agente público que esteja sofrendo um processo administrativo disciplinar ou ainda quando haja presunção legal de tal prejuízo, por se cuidar de formalidade essencial.

Se for declarada a nulidade do ato decisório, poderá ser feito um novo julgamento, inclusive contendo penalidade mais gravosa. Isso decorre do entendimento de que o ato inválido fora extinto desde a sua origem após a decretação de sua nulidade, sendo então considerado inexistente no mundo jurídico e, logicamente, sem capacidade de produzir efeitos. Neste cenário, o pronunciamento de um novo julgamento não consistirá em uma reforma do julgamento anterior, mas sim sua substituição válida.

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1. TIPOS DE NULIDADES

Existem basicamente dois tipos de nulidades: a nulidade absoluta (quando for totalmente inadequada a manutenção do ato processual praticado) e a nulidade relativa (quando o ato é anulável, sendo que a decretação desta nulidade dependerá da observância de alguns requisitos).

Um ato praticado terá nulidade absoluta quando “ferir de morte” o interesse público, isso é, esgotar o seu núcleo essencial. Por outro lado, a nulidade será relativa quando o ato praticado agredir o interesse particular.

O defeito de apenas um dos elementos constitutivos já é suficiente para melindrar fortemente a validade do ato, sendo que, nesta situação, deverá ser avaliada com atenção a extensão do prejuízo causado. Feita essa análise, será possível se verificar se estamos diante de uma nulidade absoluta (vício insanável) ou de uma nulidade relativa (vício sanável), bem com as medidas a serem adotadas para o restabelecimento da legalidade processual (anulação do ato ou sua correção, de forma a torná-lo válido).

2. A NULIDADE ABSOLUTA

A nulidade absoluta contamina irreversivelmente o ato do processo administrativo disciplinar que tenha sido praticado. Tal ato viciado não pode ser sanado. A nulidade de tais atos deverá ser declarada pela autoridade julgadora administrativa ou pelo Poder Judiciário e pode ser arguida pela parte que estiver sofrendo seus efeitos.

Tal nulidade atinge os elementos estruturais do ato processual, sendo que a declaração da nulidade dos efeitos do ato administrativo é imprescindível.

A nulidade absoluta pode ser reconhecida a qualquer tempo, e a declaração de tal nulidade pode ocorrer de ofício (diretamente pela autoridade, sem necessidade que a parte atingida reclame).

Na decretação da nulidade de tal ato, é obrigatório que seja proferida uma decisão declaratória, que informará que aquele ato será nulo desde a sua origem. Nessa mesma decisão declaratória, a autoridade competente deverá especificar o alcance da medida, determinando a invalidação total ou parcial do processo em que aquele ato estava inserido.

A análise do processo em que tal ato nulo foi praticado é primordial. Por exemplo, se estivermos diante da situação de nulidade de apenas uma prova, deverá ser apreciada qual foi a influência que aquela prova teve na formação da convicção da Comissão para que, só então, seja possível decretar a invalidade de todo o processo.

Seguindo com o exemplo, se a nulidade ocorrer em uma prova relevante para a formação da convicção da Comissão, a autoridade competente deverá declarar nulos a referida prova e todos os atos praticados posteriormente à sua edição, exceto se as outras provas produzidas após a prova nula não tiverem sofrido contaminação daquela (é o que se denomina de teoria dos frutos da árvore envenenada).

No caso de ser admitida a anulação parcial do processo, garante-se a preservação das provas e documentos que foram validamente produzidos, ou seja, que não foram contaminados pelo ato que foi declarado ilegal.

Os atos praticados nessa condição não produzem efeitos jurídicos e não podem ser “consertados” (convalidados).

Vejamos alguns exemplos de ocorrência de nulidade absoluta:

• abertura de processo administrativo disciplinar por autoridade hierárquica incompetente;
• incompetência da autoridade julgadora;
• não atendimento aos requisitos funcionais dos membros da comissão;
• designação de membros em número inferior ao legalmente previsto;
• comissão composta por membros não ocupantes de cargo efetivo;
• comissão integrada por servidores não estáveis;
• inexistência do exercício dos direitos do contraditório e da ampla defesa em razão da ausência de notificação para acompanhar o processo;
• impossibilitar o acusado, procurador legalmente constituído ou defensor dativo de ter acesso, vistas ou cópia dos autos;
• julgamento frontalmente contrário às provas produzidas nos autos do processo.

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3. A NULIDADE RELATIVA

Os vícios que dão origem à nulidade relativa mancham o ato de maneira menos importante do que na nulidade absoluta, bem como admitem a “correção” do ato relativamente nulo.

Se houver a ocorrência de uma nulidade relativa e o vício for devidamente corrigido em tempo hábil para não ocasionar prejuízos às partes, tais vícios podem ser corrigidos e o ato permanecerá válido.

Quando houver uma nulidade relativa, a parte prejudicada por tal ato deve questionar a validade do ato praticado, e só depois de tal questionamento a autoridade avaliará a solução.

É importante que a parte prejudicada reclame da prática de um ato com nulidade relativa no tempo certo e demonstrando o prejuízo causado, pois, se não fizer tal reclamação oportunamente, os vícios existentes no ato serão tidos como “corrigidos” (convalidados).

O questionamento fora do prazo em relação à existência de nulidades relativas pode levar à ratificação do ato por decurso de tempo (preclusão), principalmente se as finalidades do ato tiverem sido alcançadas de forma diversa (princípio do formalismo moderado).

Com efeito, a nulidade relativa poderá ser considerada superada mesmo que o ato tenha sido praticado de forma diferente daquela estabelecida pela lei, se tal ato tiver efetivamente atingido os seus efeitos pretendidos.

Na nulidade relativa, inexistem lesão ao interesse público ou prejuízo a terceiros de boa-fé.

Por sua vez, a “correção” (convalidação) do ato não pode ser feita pelo Poder Judiciário, que apenas poderá declarar a invalidade nos limites de suas atribuições.

A arguição de nulidade relativa não pode ser apresentada pela parte que lhe deu causa, ou para a qual tenha contribuído, visto que não se admite valer-se da própria torpeza (princípio da causalidade).

Vejamos alguns exemplos de ocorrência de nulidade relativa:

• suspeição dos membros da comissão disciplinar;
• existência originária ou superveniente de impedimentos funcionais em desfavor de qualquer um dos membros da comissão;
• desenvolvimento dos trabalhos sob a tutela de autoridade hierarquicamente superior, atingindo a autonomia da comissão;
• notificação ou citação por edital de indiciado que tenha endereço certo;
• notificação ou citação, de pronto, por edital, quando não existe no processo qualquer indicação que traduza o empenho pela localização do indiciado.

4. ATÉ QUANDO A ADMINISTRAÇÃO PODE DECLARAR A NULIDADE DE UM ATO QUE FOI FAVORÁVEL AO ACUSADO?

O prazo decadencial é de 5 (cinco) anos para a declaração de nulidade destes atos administrativos.

Ou seja, após este prazo, a autoridade competente não pode declarar a nulidade de decisões que reconheceram a ausência de culpa do acusado, que determinaram o arquivamento do processo, ou ainda daquelas que determinaram a aplicação de penalidades menos gravosas, mesmo que comprovadamente inválidas.

5. Como analisar se o ato praticado possui um vício? E ainda, como analisar se estamos diante de uma nulidade absoluta ou de uma nulidade relativa?

A análise deve focar no vício que recai sobre o ato, especificamente na possibilidade de sua reparação. Com efeito, deve-se verificar se se trata de simples irregularidade formal (permitindo que o ato ser “consertado”) ou de defeito irreparável (não passível de qualquer possibilidade de “conserto”).

Não há como estabelecer uma lista de todos os vícios que afetam o processo disciplinar, porque, na realidade, a análise sobre um determinado ato praticado no curso processual possuir ou não vício depende da verificação específica daquele ato dentro daquele processo. Com o perdão da expressão, “cada caso é um caso”. Por mais que isso possa gerar alguma espécie de afronta à segurança jurídica dos administrados, é a realidade.

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6. PRINCÍPIO DO PREJUÍZO

O princípio do prejuízo estabelece que “não há nulidade sem prejuízo”. O que isto significa? Que nenhum ato poderá ser declarado nulo sem que seja comprovado (i) efeito prejudicial ao acusado, ou (ii) que teve influência concreta na decisão que lhe fora desfavorável, ou ainda (iii) que tenha ocasionado obstrução na apuração da verdade real dos fatos.

Não se pode esquecer que, se a nulidade foi causada pelo acusado, ela não poderá ser declarada, visto que isso beneficiaria a própria torpeza do acusado.

7. Vícios processuais e seus efeitos

A apreciação inicial da legalidade do ato disciplinar deve recair sobre seus elementos, quais sejam: sujeito (competência), objeto, forma, motivo e finalidade.

7.1. Vício de competência no processo administrativo disciplinar

A competência diz respeito à ideia de legitimidade para o exercício ou desempenho de determinada atribuição legalmente prevista.

Na Administração Pública, a competência será de um agente público que deve ser devidamente investido em cargo público por meio de provimento efetivo (feito por meio de concurso) ou provimento provisório (para cargos em comissão). Só após o provimento, o agente público poderá praticar as atividades que foram designadas para aquele cargo.

O vício de competência ocasiona nulidade absoluta, por se tratar de elemento vinculado do ato administrativo, sendo vital sua observância, sob pena de violação à lei e de caracterização de erro grosseiro e insanável quanto ao sujeito capaz de praticar o ato.

A competência para prática de determinado ato, como por exemplo para instauração de um processo administrativo disciplinar, pode estar distribuída ao longo da estrutura de determinada instituição ou órgão. A título de exemplo, determinados Ministérios estabelecem que tal competência varia em função do cargo ocupado pelo agente público acusado, sendo que até determinado nível do corpo, o processo poderá ser “aberto” diretamente pelo corregedor ministerial e, a partir daí, somente pelo Ministro.

Quanto ao vício de competência, parte do Judiciário entende que é um defeito sanável, ou seja, seria possível o ato ser convalidado, mas devendo-se avaliar no processo a amplitude do vício e suas consequências. Essa, contudo, não é uma posição segura ou predominante.

7.2. Vício de forma no processo administrativo disciplinar

Os atos administrativos devem seguir a forma preconizada quando isso for exigido por lei. Este rigorismo deve ser seguido quando a forma for essencial – e não sendo ela observada, poderemos ter uma nulidade absoluta, visto que sua inobservância pode acarretar prejuízos (por vezes, presumidos) ao agente público que está sendo acusado.

No processo administrativo disciplinar, contudo, a observância da forma se dá pelo “formalismo moderado”, sendo que forma é tida como válida caso consiga atingir seus objetivos, mesmo que destoante do modelo típico.

7.3. Vício de finalidade no processo administrativo disciplinar

A finalidade é elemento vinculado do ato administrativo, ou seja, o administrador público nunca pode se utilizar do cargo que ocupa para atingir finalidade diversa daquela destinada ao interesse público.

A ocorrência de vício de finalidade é um vício insanável – não tem conserto, pois afeta diretamente o interesse de ordem pública, ou seja, é uma nulidade absoluta.

Vários administradores costumam cometer este vício quando promovem a transferência de agente público como forma indireta de retaliação, caracterizando em verdade clara forma de punição disciplinar, mesmo que mascarada sob o argumento de “interesse público”. Como se sabe, isso caracteriza uma forma de abuso de poder na modalidade desvio de finalidade, passível de anulação, inclusive pelo Judiciário.

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7.4. Vício de motivo no processo administrativo disciplinar

O motivo para que determinado ato administrativo seja praticado constitui-se em fundamento de fato e de direito que deve levar o Poder Público a praticar tal ato.

O fato que vai levar à pratica de determinado ato pelo administrador público deve estar estritamente ligado ao interesse público coletivo, sem buscar o atendimento de vontades de ordem pessoal.

O motivo que determina a prática do ato deve ser aferido mediante critérios objetivos que o justifiquem, ou seja, não é qualquer motivo que pode fazer que o administrador público pratique um determinado ato, mas apenas aquele motivo que tenha previsão legal.

7.5. Vício de objeto no processo administrativo disciplinar

O objeto refere-se ao conteúdo do ato administrativo. O objeto deve ser lícito, possível e determinado, bem como não deve afrontar a Constituição Federal, as leis e os regulamentos administrativos que se aplicam ao processo administrativo disciplinar.

7.6. Vícios de princípios constitucionais no processo administrativo disciplinar

É necessária a anulação de ato que viole princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública, tais como: a legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, segurança jurídica, tipicidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, devido processo legal, ampla defesa e contraditório.

No mesmo sentido devem ser respeitados a preclusão e o sistema processual acusatório.

A inobservância estrita destes princípios pode gerar um vício no processo, normalmente tido como insanável – o que redunda na decretação de nulidade do ato praticado ou de todo o processo.

Conclusão                                                      

Nosso objetivo com este post não foi o de demonstrar todos os vícios processuais que ocorrem no processo administrativo disciplinar – mas apenas alguns exemplos das possíveis máculas -pois somente na análise do caso específico é possível aferir se determinada falha detém ou não o condão de viciar o ato ao ponto de gerar sua nulidade ou anulabilidade e os efeitos daí decorrentes.

Espera-se, com isso, que o servidor prejudicado avalie os atos praticados no âmbito de seu PAD, para que possa ir eventualmente atrás da respectiva declaração de nulidade, para ver seus direitos mais basilares resguardados de modo efetivo.

E aí, como você entendeu quais as nulidades que podem ocorrer no procedimento administrativo disciplinar? Encontrou a solução que se encaixa perfeitamente ao seu caso específico ao longo do texto? Comente e compartilhe o seu comentário!

AUTORA:

Izabella Ribeiro

Mestranda em Direito. Advogada com atuação perante Tribunais Superiores.

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